省級國土空間規劃中景觀風貌規劃方法的思考

2020-03-25 10:26:59    作者:黃少宏 徐有鋼     來源:中國城市規劃學會

  自然資源部新近發布了《省級國土空間規劃編制指南(試行)》(以下簡稱指南),使省級國土空間規劃的編制有了依據?!吨改稀诽岢?ldquo;以人民對美好生活的向往為目標,堅持增進人民福祉,改善人居環境,提升國土空間品質。建設美麗國土,促進形成生產、生活、生態相協調的空間格局,實現高質量發展,滿足高品質生活”。如何在省域空間尺度實現“提升國土空間品質,建設美麗國土”是規劃師們需要認真思考的新課題。

  我院2016年—2018年編制完成了《寧夏回族自治區特色風貌規劃》(以下簡稱寧夏風貌規劃),并在編制過程中與寧夏省級國土空間規劃(試點)進行了充分銜接,取得了比較好的成效。因此,我們對《指南》中有關風貌規劃的內容比較關注。

  一、省級國土空間規劃對風貌規劃有明確的技術要求

  《指南》中涉及風貌的相關表述主要有以下幾方面的內容。

  一是歷史文化與自然景觀資源保護和利用:

  “構建歷史文化與自然景觀網絡統一納入省級國土空間規劃。梳理各種涉及保護與利用空間管控要求,制定區域整體保護措施,延續歷史文脈,突出地方特色,做好保護、傳承、利用”。

  二是在指導性要求中提出:

  “運用國土空間地理設計方法,結合全域旅游,加強自然和人文景觀的整體保護和塑造,充分供給多樣化、高品質的魅力國土空間。探索綠水青山就是金山銀山的實現路徑,完善生態產品價值實現機制,提升自然資源資產的經濟社會和生態價值”。

  上述表述雖未出現風貌規劃的字眼,但“構建歷史文化與自然景觀網絡”、“塑造高品質魅力國土空間”實際上就是風貌規劃的任務范疇。省域尺度風貌規劃具有的“大尺度、多要素、全覆蓋”的特點,涉及國土空間保護、開發和利用,生態修復和國土綜合整治等活動,包含自然地理、人文歷史、社會環境等要素,涵蓋生態、農業、城鎮三大空間。這與我們過去以城鎮為主要對象的風貌規劃或城市設計相比提出了更高要求。

  二、國際經驗借鑒與省域風貌規劃的作用

  日本在城鎮化率60%左右時,于2004年頒布了《景觀法》,其目的是促進國家旅游業發展、實施國土美化政策、促進地方城市復興,以此應對國民對良好景觀環境的需求。該法規定美麗的“景觀是國民共同的財富”,明確了國家和地方政府保護各類景觀的責任和權限。景觀范圍包含城市景觀和鄉村景觀,對自然風景、歷史、文化、生計手段、經濟活動等方面進行控制引導。

  意大利在城鎮化率65%時,于1985年頒布《加拉索法》(景觀法),該法設立背景是應對80年代意大利環境問題顯現,該法將地形、地質、土壤、水系、植被、動物、歷史以及考古等內容納入規劃編制與管理,其規劃層次分國家—大區(?。?mdash;城市,規劃范圍為行政轄區。

  日本《景觀法》涵蓋城市、鄉村和自然環境環境等物質空間,也包含歷史文化的控制,對人與自然和諧發展、傳承歷史文化起到積極作用。意大利《加拉索法》值得借鑒的經驗是多要素、全域性、分層管理,對生態空間和農業空間景觀進行有效管理。

  伴隨國土空間規劃體系的建立,首先應在各級國土空間規劃編制中完善風貌規劃內容,形成逐級傳導的管控機制;其次,逐步完善從省級風貌規劃到市、縣、鄉鎮、村莊的各級風貌規劃、城市設計編制和管控體系,各級政府編制風貌專項規劃、城市設計;最后時機成熟時實現對風貌的法制化管理。

  當前,省域風貌規劃在全國基本缺失,是應盡快補上的短板,省域風貌規劃的意義在于彰顯地理景觀特征、凝聚文化認同,實現景觀風貌整體提升,增強區域競爭力;打破行政區隔閡、提煉和優化區域文化與自然資源結構、分區有序實施風貌管控,引導各市縣特色化發展;以人的生活與經濟活動區域和軌跡為重點,通過重點風貌要素建設,整合各類特色空間資源,實現各類景觀風貌資源價值的總體提升,即實現“綠水青山”向“金山銀山”轉化。

  三、寧夏省域風貌規劃的探索實踐

  鑒于《指南》剛剛發布,因時間所限,筆者尚不能科學嚴謹談及省級國土空間規劃中有關風貌規劃的具體技術和內容,但可將《寧夏風貌規劃》項目的一些技術思路與同行分享。

  1、判斷區域層面景觀風貌管控重點,制定省級風貌規劃技術路線和內容框架

  該規劃以寧夏全域6.6萬平方公里為規劃范圍。對于“跨區域、特征復合、大尺度”的風貌系統,如何在省級層面構建體系、提煉重點、協調各層級政府統一管控是該項目的重點和難點。

  通過系統梳理國內外案例,結合省級政府事權,規劃將“強特色”和“控底線”兩方面作為省級風貌管控的重點,制定“資源識別與價值評判、整體風貌系統構建、重點分區指引與要素通則管控、實施與管理”的技術路線。

國土規劃中景觀風貌規劃方法的思考
 

  一方面,“以重點分區為抓手,塑造特色”,識別包括19座重點市縣、19處風貌區和11條風景廊道在內的省級重點風貌管控區域,圍繞特色定位、魅力空間、文化彰顯、建筑控制、景觀營造等方面進行特色風貌指引,重在“定邊界、定特色、定結構”。
 

國土規劃中景觀風貌規劃方法的思考

  另一方面,“以要素管控為抓手,守住底線”,構建包括4類生態空間、2類農業空間和5類城鎮空間的“全要素”管控體系,圍繞管控要點、文化保護、基礎設施、生態修復等方面提出管控要求,重在“定類型、定標準、定負項”。形成“分區重點突出、要素體系完整,剛彈章法有序”的省級風貌管控方法。
 

國土規劃中景觀風貌規劃方法的思考

  2、通過風貌資源“雙評價”,識別區域風貌核心價值區

  規劃建立“以地理特征為基礎、以歷史文脈為線索、以城鎮村落為重點”的區域風貌要素評價思路,對全域風貌資源進行“價值度評價”和“感知度評價”,構建以“自然生態、歷史人文、建成環境”三類要素為主的風貌資源價值評析體系,開展“要素分類、特色分區、價值分級”的綜合評價,結合專家打分、市民風貌意向調查等方法,對評價結果進行修正,為識別風貌特征和省級重點風貌地區提供了重要依據。

國土規劃中景觀風貌規劃方法的思考

  3、以特色風貌空間與人居環境融合為重點,帶動資源價值升級和特色文化彰顯

  寧夏特色風貌資源廣域分布,地域特征明顯,規劃塑造“自然生態景觀本底、重點風貌地區、重點風景道”點、線、面三類風貌結構要素,突出寧夏“秀美山川、塞上江南、神奇歷史、魅力文化、錦繡絲路、綠色明珠”的全域風貌特色。

  規劃強化特色風貌空間與城鄉人居環境建設的緊密結合,梳理出“三片五區”城鄉風貌單元,結合風貌資源和城鄉聚落的分布特征,采取“城景融合、風貌走廊、國家公園”的差異化建設模式,通過區域綠道、風景道等多種組織方式串聯成系統,實現了好風景的可感知和可記憶,促進“景觀資源”向“景觀資產”轉變。

國土規劃中景觀風貌規劃方法的思考

  4、探索“管控”和“實施”雙導向的省級風貌規劃實現路徑 

  風貌規劃往往弱在管理實施,本次規劃明晰省級風貌規劃與城市設計關系,重點加強與空間規劃和城市設計體系的銜接,考慮省、市縣、鎮、村四級事權關系,通過將規劃內容納入省級管理細則、納入法定規劃、納入年度項目計劃的“三納入”方式來進行落實和管理,將“技術”內容有效轉化為“管理”和“實施”內容,從風貌實施的職責分工、項目庫、行動計劃、平臺搭建等多方面明確省級風貌管理與實施機制。

  尤其在規劃編制的成果階段,與寧夏省級國土空間規劃(試點)在空間結構和主體功能布局、三區三線管控政策、自然和人文資源體系保護、旅游和魅力高品質空間體系等方面進行緊密對接。在編制過程中,也注重與住建、國土、林業、農業、園林、風景區等部門充分溝通對接,探索了在宏觀景觀風貌領域與省級相關部門協調的工作組織機制。

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編輯:liqing

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